改革我国结售汇制度的对策与思考
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国家外汇管理局深圳市分局副局长
1994年我国实行汇率并轨，对中资企业实行强制结售汇制度，1996年将外商投资企业也纳入结售汇体系，实行全面的银行结售汇制度。这些制度的实施适应了当时外汇管理的需要，促进外汇收支状况持续好转，外汇储备迅速增长，人民币汇率长期基本稳定。特别是在亚洲金融危机的时候，强制结售汇制度对保证我国外汇储备的稳定增长起到了重要保障作用。但是，时至今日，我国经济、外汇形势与10年前有了很大转变，强制结售汇制度面临着诸多改革的压力。
一、 外汇收支形势发生重大转变
与1994年实行结售汇制度之前外汇留成制度下的弱势涉外经济指标相比，当前我国经济、外汇形势的基本指标已发生了巨大转变。
（一）进出口增长迅速，进出口逆差形势得以改变，实现大额顺差。2001年至2003年，我国累计出口10300.90亿美元，进口9516.56亿美元，顺差784.34亿美元。
（二）外汇收支形势一改过去的弱势，连续多年实现双顺差。2001年至2003年，我国经常账户和资本金融账户分别实现987.01亿美元和1197.91亿美元顺差，分别是1991年至1993年的12.5倍和3.8倍。而且，从项目构成看，呈现良好变化态势，货物贸易和经常转移顺差扩大，服务贸易逆差上涨缓慢，收益项目逆差缩小，长期直接投资构成金融和资本账户顺差的主要来源。
（三）外来投资额从较低水平转变到较高水平。2001年至2003年，我国外商直接投资1530.89亿美元，是实施结售汇制前三年的3.6倍。
（四）外汇储备巨幅增长。自实现强制结售汇制度后，我国外汇储备持续多年快速增长，目前已经成为世界上仅次于日本的第二大外汇储备国。2003年末，我国外汇储备达到4032.51亿美元，是1993年末的19倍。
二、近几年来对强制结售汇制度的多次调整不足以适应当前外汇管理需要
随着外汇体制改革的深化，为适应经济形势的需要，近年来国家对中资企业外汇账户管理政策也曾进行了多次调整。这些政策的实施在一定程度上满足了企业的需求，尤其是限额的进一步放宽，扩大了企业使用外汇的自主权，降低了企业的财务成本，然而这些政策基本上是在原有框架下进行的渐进式改革，无法满足外汇管理各方需要，并产生了诸多问题。
（一）增加了中央银行执行独立的货币政策的难度
强制结售汇使中央银行在平抑外汇市场供求、吞吐外汇市场盈缺方面处于被动的地位。一方面，央行外汇市场操作会直接影响到外汇储备，外汇储备的持续增长增加了外汇占款，央行被迫买入外汇，增加基础货币的投放，对央行执行宏观调控政策产生不利影响，提高了货币政策操作的难度；另一方面，在当前汇率相对固定，利率未实现真正市场化的情况下，面对市场冲击，央行难以控制资金流向，外汇市场容易出现一面倒的现象，会对国际收支平衡形成直接冲击，而国家则成为市场风险的直接承担者。
（二）不利于人民币真实汇率的形成
现行我国的外汇市场由两个层次构成，一是银行与企业间的结售汇市场，另一个是银行间的外汇交易市场。人民币汇率形成的市场——银行间外汇市场的主要参与者是商业银行总行、经批准的外资金融机构、少量资信较高的非银行金融机构和中央银行。在银行结售汇周转头寸制度的约束下，银行间外汇市场只是一个与现行外汇体制相适应的银行间结售汇头寸平盘市场，而不是一个市场经济体制下真正的“交易市场”。
（三）增加企业的运营成本
结售汇制度的强制性，带有明显的行政干预色彩，在一定程度上扭曲了经济资源的有效配置。目前，企业外汇结算账户限额为上年经常项目收汇额的30％或50%，超过部分必须结汇，从而使企业不能按预期存储自有外汇，只能卖给外汇指定银行，需用外汇时，又得从银行购汇，增大了企业的运营成本。同时，企业缺乏充分的外汇支配权，不能根据金融市场的变化情况开展套期保值、外汇期货、期权等运作以规避风险、增加收益，一定程度上削弱了企业的资本营运能力，束缚了企业参与市场竞争、进行市场融资的手脚。其次，强制结售汇客观上导致银行赚取了较高的结售汇收益而使企业付出了过高的成本，利益分配有失公允。
三、结售汇制度改革的基本设想
结售汇制度改革的根本目的是解决当前中央银行政策操作中面临的困境，为改变人民币汇率形成机制打下良好的基础，也就是将外汇储备从集中于国家手中逐渐转向民间分流，以降低管理成本和管理风险。改革的基本设想是实行完全的意愿结汇和售汇，并结合人民币资本项目可兑换进程，对现行的汇率形成机制进行改革，改变外汇交易市场的二级架构，增加外汇交易主体，增加外汇交易品种，真正实现由市场供求决定的、单一的、有管理的浮动汇率制度。
（一）实现意愿结汇和售汇制度
可分几步走：第一步，放宽企业开立外汇账户的限制，允许企业按其意愿保留外汇；第二步，延长当前企业账户存款超限额后必须在5个工作日结汇的时间限制，使企业可以在较长的时间内调配资金及选择适当时间和价格结汇的灵活性；第三步，将账户外汇限额放宽至上年度经常项目外汇收入的80％～100％，直至完全取消；第四步，实现意愿结汇以及经常项目意愿售汇制，根据企业信用、规模和用汇记录，实行用汇企业分级管理制，允许外汇收支规范的企业根据市场汇率水平，自由选择购汇时间。
（二）逐步放宽银行结售汇外汇周转头寸管理
逐步调整对外汇指定银行的头寸管理政策，改变当前一旦核定银行结售汇外汇周转头寸后长期不变的现状：第一步，采取比例管理的原则，外汇局规定一个比例乘数，银行自行根据本行结售汇规模按照该比例确定周转头寸上限，外汇局对银行执行情况进行定期和不定期的检查；第二步，由银行自行根据风险控制原则进行外汇周转头寸管理，增加银行调整外汇头寸的空间。
（三）建立真正意义的外汇交易市场
逐步允许外汇收支量大且信誉良好的中外资企业直接入市交易，逐步形成类似证券交易所模式的外汇交易市场，金融机构自身的外汇买卖和所有企业及个人的结售汇可以通过金融机构的经纪业务直接进入外汇交易中心入市买卖。中央银行由现在的市场主要参与者逐渐淡出，转为市场监督者。同时，培育外汇市场的自身调节能力，减轻中央银行干预市场的压力，最终形成真实反映市场供求关系的人民币汇率。
（四）探索推出更多的外汇交易品种，活跃外汇交易
第一步，扩大远期结售汇的范围：（1）将经办远期结售汇的银行从四大银行扩大到所有外汇指定银行；（2）提高银行自主制定远期结售汇升、贴水率权限；（3）将远期结售汇从贸易项目扩大到非贸易项目及资本项目，资本项目的远期结售汇可以先从单证格式较统一、外汇局审核真实性较容易的项目逐步扩展到所有资本项目。第二步，在远期外汇交易运行比较成熟的基础上，适时开展掉期、外汇期货和期权等外汇产品的交易，外汇交易品种的增加可以给企业提供更多的交易避险工具，培养企业汇率风险意识。
（五）加强外汇管理制度的前瞻性，提高制度的透明度。
在出台意愿结售汇制度的同时制定日后遇到紧急情况下对意愿结售汇进行收缩的管理制度，增加外汇管理制度的弹性空间和透明度。根据我国目前的外汇收支形势和以往经验，相关管理制度可预先设定，当遇到以下情况时，自动收缩意愿结售汇制度：（1）国家外汇储备额低于全国三个月的进口额；（2）企业外汇存款年增长额超过全国半年的经常项目外汇支出总额；（3）在一年内人民币汇率下降超过10％；（4）其它紧急情况下的收缩措施包括：按照预先设定的比例，对国内企业的每一笔贸易、非贸易外汇收入进行比例结汇；恢复外汇账户的限额管理，规定企业的外汇存款不能超过其一年的对外支付额，多余金额强制结汇；实行其它紧急预案。
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发表日期：2007年9月17日 - 作者：SuperUser Account
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