探索风险监督模式完善事后监督职能
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人民银行职能转换后，从防范资金风险、完善内部控制体系的高度，将事后监督业务从会计核算部门独立出来，成立专职部门实现对会计核算的外部监督和管理，各地分支行也结合地区特点逐步探索并形成了适合本地的事后监督模式。这些扎实有效的工作对防范人民银行内部资金风险起到了积极的作用。但从央行全面防范风险的需要来看，事后监督部门的作用还没有充分发挥出来，对事后监督部门作用的认识还存在一些误区,事后监督的模式还有待进一步完善。因此，我们有必要在总结实践经验的基础上，重新对事后监督部门的职能定位进行思考。
一、做好事后监督工作，应注意把握好几对关系
1、把握好事后监督部门与内部审计和纪检监察部门的关系
长期以来，内部审计和纪检监察一直在人民银行的内部控制体系中发挥着重要的作用，它突出了对从业人员的道德风险管理，但在业务风险管理方面则更多地依赖业务部门自身对风险的认识和管理能力，具有一定的主观性和局限性。事后监督部门不是对内部审计和纪检监察部门的简单重复，它更多地从业务风险管理的角度出发，提出了实时、重点和全面监督的风险控制理念，弥补了内部审计和纪检监察职能的不足，成为人民银行内部控制体系的重要补充。
2、把握好事后监督部门与会计核算部门的关系
目前，会计核算部门和事后监督部门对监督关系的理解仍停留在前台操作和后台复核的水平，过分强调了两个部门对会计核算细节的分歧和意见，忽视了人民银行职能转变对内部控制体系的新要求。
中央银行在履行宏观调控职能的同时，也存在一定市场操作风险。中央银行在经营外汇储备时要面临各种市场风险；在内部会计核算过程中要面临操作风险、控制风险和道德风险等。面对不同的风险，人民银行内部一直没有一个相对独立的风险管理部门对风险进行系统、科学的分析、监测和管理。原有的会计风险管理职能不能完全适应中央银行业务发展的需要，内部控制体系容易出现风险管理空白，事后监督部门应承担更多、更丰富的风险管理职能。
3、把握好事后监督部门与业务管理部门的关系
事后监督部门强化了对会计核算的持续监督，但监督仍以合法、合规、准确和完整性为主，与内部审计部门的审计职能有较大重复，同时会计财务和支付结算部门也对内部会计核算负有监督检查的职责，导致内部监督职责交叉、重叠，增加了业务成本，浪费了监督资源。
二、客观分析事后监督业务的局限性，努力找准监督工作突破口
1、事后监督概念的局限性
为防范会计核算风险，会计内部控制体系引入了会计监督的概念，会计监督是通过对会计核算的整个过程进行全程监督，从而达到控制会计核算风险。会计监督又包括了事前、事中和事后监督，事后监督只是会计控制程序的最后一个环节，是在会计事项发生后，对会计凭证和资料进行全面监督，因而，事后监督概念所包括的监督内容和范围相对狭窄，如果仅从事后监督概念出发理解和开展中央银行内部监督业务，势必会影响监督业务职能的发挥，影响监督业务发展的空间和作用。
2、事后监督职能的局限性
《中国人民银行事后监督中心工作规程》（以下简称《规程》）规定事后监督的职能是把好会计核算质量关，促进会计核算规范化，防范资金风险和其他风险。这项规定明确了事后监督的基本职责，为事后监督部门顺利开展业务提供了制度保障，但监督内容和范围仍沿用了事后监督概念的狭义性，在一定程度上制约了事后监督职能的发挥。
一是没有突出事后监督的后台管理职能。《规程》确定的监督原理是对前台会计操作的全面复核，事后监督部门能够通过会计审核功能发现前台会计操作的风险。但是由于《规程》并没有赋予监督部门相应的管理职能，监督人员只能要求前台及时更正核算差错，却不能通过发现问题改进核算制度，对潜在的资金风险进行科学、系统的管理，也就达不到分散和控制风险的目的。
二是事后监督职能局限在会计控制程序内部。事后监督从会计核算部门独立出来，但事后监督的内容并没有本质性的改变，仍以会计凭证和资料监督为主，成为前台会计核算程序在不同部门之间的一种延续，事后监督部门却对事前、事中会计监督的状况无从了解，缺乏对会计核算全过程风险的识别、计量、监测和管理。
三是事后监督职能仍停留在合规监督的水平。《规程》规定的基本职能突出了事后监督部门合规监督的作用，提出了对会计核算合法性、合规性、准确性和完整性的监督要求，但我们知道，符合法律、规章、制度的会计核算并不能彻底规避风险，制度设计和控制程序设计的缺陷同样可能导致资金风险，也就是说，一笔要素齐全的凭证同样存在资金风险。因此，从内部控制体系发展的方向看，合规监督是一种较初级的管理模式，风险管理由于内涵广泛、针对性强、作用突出而被各国中央银行广泛地采用，人民银行应从更高的角度考虑并赋予事后监督部门风险管理的职能，真正发挥后台管理的作用。
3、事后监督业务的局限性
目前看监督部门与核算部门之间还没有从根本上理顺关系，在实际监督操作过程中还有不少问题需要解决：
一是对事后监督部门与业务部门承担风险的职责界定不清。从会计控制程序看，业务部门直接参与会计核算过程，是风险的直接承担部门，应对会计核算风险负有直接责任。事后监督部门不直接参与会计核算，业务重点应是发现、评估、监测和管理风险，是风险的间接承担部门。不明确两个部门的风险责任，容易对实际操作细节产生意见分歧，相互推卸责任，导致风险管理的真空。
二是现实的事后监督是一种被动的监督管理，不具备积极的管理职能。事后监督部门发现的资金风险实质上已经对机构造成了损失或损害，这种损失或损害是不可逆，是机构必须被动接受的，可见，单纯依靠事后监督部门的复核功能是不能独立完成风险控制和管理职能的。积极的监督和管理则不同，它更注重将风险管理内容和重心前移，将事前、事中和事后监督并重，以预防为主，及时发现风险，降低或尽量避免损失。
三是现实的事后监督是一种静态的监督管理，缺乏对会计核算过程动态的监督和管理。目前，事后监督部门主要是对会计凭证等会计资料进行非现场监督，会计核算信息是静态的，无法反映控制过程的风险。现场监督和延伸监督是动态监督的重要内容，只有开展以现场检查为主的动态监督才能够发现核算部门和延伸部门内控制度的执行情况和效率，实现监督和控制。
四是现实的事后监督强调了不同部门之间的外部监督，忽视了业务部门自身对内部风险的管理和控制。事后监督部门的独立，强调了外部监督的重要性，但由于管理体制不顺，核算部门对事后监督部门作用的认识不足，容易导致核算部门过份依赖事后监督的风险控制能力，忽视内部复核的监督作用，将风险控制重心后移，反而增强了内部风险发生的可能性。
4、内部风险认识的局限性
《规程》明确了事后监督的最终职责是防范会计核算的风险，但和人民银行业务有关的资金风险不仅仅表现为会计核算的风险。人民银行的风险包括了各种外部风险和内部风险，管理不当都可能造成资金风险和损失。目前，人民银行的外部风险多表现为与货币发行、外汇交易、支付系统、国库业务、再贷款（贴现）业务等有关的风险，具体包括外部不确定性产生的信用风险、市场风险、流动性风险、法律风险和信誉风险。内部风险则与会计核算部门、财务管理、科技等操作部门有关，具体表现为道德风险、操作风险、控制风险、系统性风险、信息管理等风险。此外，人民银行还要关注会计核算的延伸风险，清算机构、票递中心、代理行等外部机构不同程度地参与了人民银行的会计核算过程，这些机构内部管理不当同样会引发资金风险。
上述各种风险涉及了会计核算部门以外更多的业务部门和业务内容，仅对会计核算风险进行监督管理是不充分、不完善的，同时，随着人民银行业务的发展和完善，资金风险的表现形式也变得更加复杂、隐蔽和难于管理，中央银行应该有专职部门对各类资金风险进行系统、全面的管理和控制，通过专业化管理提高内部控制体系的管理效率和水平。
三、强化事后监督职能，完善中央银行内控体系
1、逐步建立以风险管理为基础的事后监督模式，发挥事后监督对内部风险的管理作用
科学定位事后监督部门的职责是完善人民银行内部控制体系的关键。人民银行应在加强内部合规监督和管理的基础上，推行内部风险管理，构建科学、系统的风险管理体系，赋予风险管理部门独立的风险管理职责，包括对内部风险的评估、风险的识别、风险的控制、风险的监督和检查。目前，在机构设置上，事后监督部门已具备了风险控制的雏形，实现了对核算风险的监督，可以在事后监督部门的基础上完善风险管理体系的建设，利用监督资源有效管理中央银行内部风险。
2、明确事后监督风险管理职责，发挥事后监督对内部风险全面监督和管理作用。
随着事后监督业务的发展，中央银行应进一步明确事后监督部门风险管理的职责，适时修订《规程》，突破事后监督仅对会计核算风险进行管理的局限性，将资金风险管理的内容逐步扩大到会计核算系统以外的公开市场操作系统、支付结算系统、外汇交易系统、信贷系统、财务管理系统、信息处理系统等，实现对中央银行有关业务风险和资金风险的全面管理，填补内部风险管理的空白，最终达到发现风险、控制风险的作用。
3、理顺事后监督管理体制，发挥事后监督独立的风险管理作用。
要充分发挥事后监督的独立性，完善现行的管理体制，将业务部门与事后监督部门的管理适当分离，各司其职。实现内部风险管理体制的垂直领导，有利于监督部门充分利用内部监督资源，建立风险管理信息系统，健全风险管理数据库，保障事后监督部门独立地对内部风险进行管理、分类和识别。在监督机制的设计上应充分利用现有的控制资源，继续加强业务部门内部复核的实时监督作用，同时，突出事后监督部门重点监督的原则，完善事后监督部门对资金核算全过程的风险管理和控制，提高监督效率和质量。
4、完善制度建设，建立风险发生后的适度补偿机制，发挥事后监督对内部风险的事后救助作用。
风险管理是对风险产生过程的全程控制，有效的应急措施是风险管理的最后一个环节。目前，《规程》只赋予了监督部门发现风险、报告风险的职责，但是没有明确业务部门和事后监督部门对风险产生后的补救责任，在事后监督制度建设中应充分考虑风险的应对措施，有必要建立风险紧急救助机制，降低或减少实际发生的损失程度。 | |
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发表日期：2007年9月17日 - 作者：SuperUser Account
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